A transação tributária, instituída pela Lei nº 13.988/2020 e operacionalizada por meio de editais periódicos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, tornou-se uma das principais ferramentas de regularização fiscal disponíveis para empresas com passivos junto à União nos últimos anos. Seus benefícios são conhecidos: possibilidade de descontos sobre multas e juros, parcelamento em condições mais favoráveis do que o parcelamento ordinário e, em determinados casos, a incorporação de prejuízos fiscais e bases negativas de CSLL como forma de pagamento. Para que o contribuinte acesse essas condições, contudo, um pressuposto é indispensável: os débitos precisam estar inscritos em dívida ativa da União.
É exatamente nesse ponto que muitas empresas encontram um obstáculo silencioso e recorrente. A inscrição em dívida ativa não é automática e imediata ao vencimento do tributo. A legislação prevê um período de cobrança amigável, durante o qual a Receita Federal administra os débitos antes de remetê-los à PGFN. A Portaria ME nº 447/2018 e a Portaria PGFN nº 33/2018 estabelecem que esse encaminhamento deve ocorrer em até 90 dias a contar da data em que o crédito se torna exigível — prazo que começa a correr após a intimação do contribuinte para pagamento espontâneo. Ocorre que, na prática, esse prazo nem sempre é respeitado. Há empresas que convivem com débitos constituídos e exigíveis há meses, ainda retidos nos sistemas da Receita Federal, sem o encaminhamento que viabilizaria a negociação com a PGFN.
Essa situação cria o que se pode chamar de limbo fiscal: o contribuinte possui débito constituído, está sujeito às restrições decorrentes da inadimplência, mas não consegue acessar as modalidades de transação previstas nos editais justamente porque elas alcançam apenas os créditos já inscritos em dívida ativa. O paradoxo é evidente — a empresa quer negociar e regularizar sua situação, mas a inércia administrativa do próprio Estado impede que ela sequer se habilite ao processo de negociação.
Uma questão jurídica importante, e ainda pouco explorada, diz respeito à natureza dos prazos previstos nessas portarias. Esses prazos foram concebidos em benefício do contribuinte, para permitir-lhe o pagamento espontâneo dos débitos com juros e correção monetária, mas sem os efeitos mais gravosos da inscrição em dívida ativa — como a restrição de certidão positiva com efeito de negativa, a sujeição a execução fiscal e as implicações sobre o rating de adimplência. Por serem prazos instituídos no exclusivo interesse do devedor, a doutrina e a jurisprudência administrativa há muito reconhecem seu caráter dispositivo: o contribuinte pode renunciá-los unilateralmente, manifestando sua vontade de que os débitos sejam imediatamente encaminhados à PGFN, sem que para isso precise da concordância da Fazenda Nacional. A renúncia não prejudica o ente credor — ao contrário, pode até favorecer a arrecadação ao antecipar o encaminhamento para uma instância com instrumentos mais robustos de negociação.
A questão, todavia, não se esgota no encaminhamento dos débitos. Há um segundo obstáculo, inserido mais recentemente no marco normativo da transação, que pode frustar até mesmo os contribuintes que consigam superar o primeiro. A Portaria PGFN nº 1.457/2024 acrescentou ao artigo 41, §1º, inciso II, alínea “a”, da Portaria PGFN nº 6.757/2022, uma restrição segundo a qual somente podem ser incluídos nas modalidades de transação por adesão os créditos inscritos em dívida ativa há menos de noventa dias contados da publicação do edital. Em outras palavras: mesmo que o contribuinte obtenha judicialmente o imediato encaminhamento de seus débitos à PGFN, a norma infralegal pode impedi-lo de participar do edital com base na data de inscrição.
Essa limitação temporal, a nosso juízo, não encontra amparo na Lei nº 13.988/2020. A lei de regência da transação tributária estabelece os requisitos e as condições para a realização da transação pela União, mas não previu qualquer restrição baseada no tempo de inscrição do crédito em dívida ativa. Ao criar esse impedimento por ato infralegal, a Portaria PGFN nº 1.457/2024 extrapolou os limites do poder regulamentar, inovando em matéria que compete exclusivamente à lei formal. Além da violação ao princípio da legalidade, a medida ofende a razoabilidade administrativa: se a finalidade da transação é justamente viabilizar a regularização fiscal e melhorar a arrecadação, não há lógica em excluir do seu alcance créditos recém-inscritos, especialmente quando essa inscrição tardia decorreu da própria omissão do ente credor em promovê-la dentro do prazo regulamentar.
Tivemos oportunidade de enfrentar judicialmente esse conjunto de questões em ação recente patrocinada por nosso escritório, em que o cliente se via impedido de aderir a edital de transação tributária da PGFN justamente porque seus débitos permaneciam sob a administração da Receita Federal, sem encaminhamento para inscrição em dívida ativa, a despeito de já terem transcorrido os prazos regulamentares. Impetrado mandado de segurança com pedido de tutela de urgência, o juízo federal reconheceu a natureza dispositiva dos prazos previstos nas Portarias ME nº 447/2018 e PGFN nº 33/2018 e deferiu a liminar para determinar à Receita Federal que certificasse o transcurso do prazo regulamentar ou a renúncia expressa do impetrante e encaminhasse imediatamente os débitos à PGFN. No mesmo ato, o magistrado afastou a aplicação da restrição temporal da Portaria PGFN nº 1.457/2024, reconhecendo que ela afronta o princípio da legalidade ao criar obstáculo ao exercício do direito à transação não previsto na lei hierarquicamente superior.
A decisão é relevante por diversas razões. Em primeiro lugar, consolida o entendimento de que o contribuinte não pode ser prejudicado pela inércia administrativa: se a Receita Federal não cumpre o prazo legal de remessa, esse descumprimento não pode ser convertido em desvantagem para o devedor. Em segundo lugar, sinaliza que a restrição temporal introduzida pela Portaria PGFN nº 1.457/2024 apresenta fragilidade jurídica relevante, abrindo espaço para questionamentos por outros contribuintes em situação análoga.
Para as empresas que possuem débitos federais constituídos, vencidos e ainda não inscritos em dívida ativa, a mensagem prática é direta: a impossibilidade de acesso à transação tributária pode não ser uma limitação definitiva. A análise do estágio em que se encontra cada débito — se já transcorreu o prazo de cobrança amigável, se houve ou não remessa à PGFN, se o edital em vigor admite a inclusão do crédito — pode revelar janelas estratégicas que, de outro modo, passariam despercebidas. O aproveitamento dessas janelas, contudo, exige atuação técnica precisa e, muitas vezes, a provocação judicial para afastar os obstáculos criados pela própria Administração.
OAB/PR 107.551
OAB/SP 409.472